Weshalb neu, wenn nicht besser? Überlegungen zur Revision des Tierschutzgesetzes
von Antoine F. Goetschel und Gieri Bolliger
Ende letzten Jahres hat der Bundesrat seinen Entwurf für die Revision des eidgenössischen Tierschutzesetzes mit der zugehörigen Botschaft veröffentlicht. Die Autoren des folgenden Artikels gehen der Frage nach, ob der Entwurf die Erwartungen vieler Tierfreunde erfüllt und ob die Revision die Erfahrungen vergangener Jahrezehnte verinnerlicht hat. Ihre Antwort fällt in verschiedener Hinsicht ernüchternt aus.
Der Bundesrat hat Ende letzten Jahres den Entwurf für die Revision des eidgenössischen Tierschutzgesetzes (TSchG) mit der zugehörigen Botschaft veröffentlicht. Dürfen wir einem Gesetz entgegenblicken, das aus den Erfahrungen der letzten Jahrzehnte gelernt hat und die seither errungenen Verbesserungen in der rechtlichen Erfassung der Mensch-Tier-Beziehung (Aufnahme der Würde der Kreatur in die Bundesverfassung, Ablösung des Tiers vom Sachbegriff, Einführung des Tieranwalts im Kanton Zürich etc.) angemessen berücksichtigt?
Keine Erhöhung …
Die Antwort ist in verschiedener Hinsicht ernüchternd. So hat sich der Bundesrat nach eigener Aussage von der Maxime leiten lassen, das bestehende Tierschutzniveau weder zu erhöhen noch zu senken. Nicht leicht nachzuvollziehen ist, wer ihm diesen Auftrag erteilt haben soll. Gewiss nicht das Parlament; im Gegenteil werden die 1992 bzw. 1993 erlassenen Empfehlungen der national- und ständerätlichen Geschäftsprüfungskommissionen (z.B. betreffend mehr Oberaufsicht durch den Bund oder Verfahrensrechte von Tierschutzorganisationen) durch den vorliegenden Vorschlag längst nicht alle umgesetzt. Über weite Teile unberücksichtigt bleiben auch die Anregungen der verwaltungsexternen Arbeitsgruppe unter der Leitung der damaligen Nationalrätin Christiane Langenberger-Jaeger, die sich 1998 nicht nur für eine Erhöhung des Schutzniveaus ausgesprochen, sondern unter anderem auch die obligatorische Einführung kantonaler Tieranwälte im Strafrecht verlangt hat (vgl. NZZ Nr. 99 vom 30. April 2002, S. 15). Diese Forderung hat der Bundesrat zuerst zu prüfen versprochen, ohne in der Botschaft nun aber näher darauf einzugehen.
Bereits 1999 hielt es der Bundesrat zwar "kaum für denkbar, das gesetzliche Schutzniveau – vor allem im Bereich der Nutztierhaltung – kurzfristig anzuheben", womit er Verbesserungen in allen anderen Gebieten generell und im landwirtschaftlichen Tierschutz zumindest mittelfristig nicht ausgeschlossen hat. Nun aber überrascht er uns mit dem sich offensichtlich selbst auferlegten Leitgedanken, vom Status quo nicht abrücken zu wollen.
… sondern Senkung des Schutzniveaus
Eine nähere Betrachtung des bundesrätlichen Entwurfs zeigt, dass dieser das bestehende Schutzniveau jedoch nicht einmal beibehält, sondern in einigen zentralen Punkten sogar senkt. Dies offenbart sich etwa im Bereich des strafrechtlichen Tierschutzes, in dem die Verjährungsfristen zur Verfolgung von Übertretungen von vier auf drei Jahre verkürzt werden, da durch die per 1. Oktober 2002 erfolgte Aufhebung von Art. 72 des Strafgesetzbuchs (StGB) die vorherig zweijährige Frist nicht mehr durch Unterbrechung auf maximal vier Jahre verlängert werden kann, sondern nun generell drei Jahre beträgt (neuer Art. 109 StGB). Dass dies in der Praxis für die Bestrafung von Straftätern oftmals nicht ausreicht, bestätigt der Zürcher Tieranwalt Markus Raess, dem mehrere Tierschutzfälle vorliegen, deren Abschluss durch die kurze Frist verhindert wird. Die vierjährige Verjährungsfrist sollte deshalb im Tierschutzgesetz explizit beibehalten werden.
… im Straf- …
Auch beabsichtigt der Bundesrat, verschiedene heute auf Gesetzesstufe statuierte Strafbestimmungen (22 Abs. Bst. d – h TSchG) in die künftige Tierschutzverordnung (TSchV) zu packen, um das TSchG "zu entschlacken". Hiermit dürfte aber eine wesentliche Abschwächung der Strafandrohung einhergehen, da Strafnormen auf Verordnungsstufe grundsätzlich lediglich mit Busse, nicht aber mit einer freiheitsentziehenden oder –beschränkenden Sanktion, wie Gefängnis oder Haft, verbunden werden können (BGE 112 Ia 112, 114 Ia 113). Ob die im vorgeschlagenen Art. 27 Abs. 1 Bst. g TSchG angedrohte Haftstrafe für die in der TSchV aufgeführten Übertretungen vor Bundesgericht Stand hielte, ist daher mehr als fraglich.
… und im Verwaltungsrecht
Im Bereich des verwaltungsrechtlichen Tierschutzes enthält der bundesrätliche Vorschlag unbestritten verschiedene begrüssenswerte Neuerungen. Zu denken ist etwa an das von Tierschutzseite seit Jahren geforderte Verbot von Defektzuchten, die bessere Ausbildung von Personen, die mit Tieren umgehen, oder die vorgesehene kantonale Fachstelle für Tierschutzvollzug. Auch die Zielvereinbarungen und die Mitwirkung ausgewiesener Fachorganisationen bedeuten inhaltliche Verbesserungen, wenngleich es dafür wohl gar keiner Gesetzesänderung bedürfte. Demgegenüber finden sich aus tierschützerischer Sicht aber auch hier Beispiele für offensichtliche Rückschritte. So soll etwa die Dokumentationsstelle für Alternativmethoden zu Tierversuchen verschwinden. Auch dürften Schmerz verursachende Eingriffe künftig von allen – d.h. auch von fachunkundigen – Personen (Art. 14 Satz 1 des Entwurfs) und nicht mehr nur von Tierärzten durchgeführt werden. Doch wie sollen Laien eine allgemeine oder örtliche Schmerzausschaltung durchführen, ohne dem Tier unnötige Leiden, Schmerzen oder Ängste zuzufügen?
Und die "Würde des Tieres"?
Weiter fragt sich, wie der Bundesrat den seit 1992 bestehenden Verfassungsauftrag, der "Würde der Kreatur" Rechnung zu tragen (Art. 120 Abs. 2 BV), im Rahmen der TSchG-Revision erfüllt hat. Wurde diese weltweit noch immer einzigartige Rechtsgrundlage zum Anlass genommen, um langjährige tierschutzethische Postulate endlich in das Gesetz aufzunehmen? Zu denken ist in diesem Zusammenhang etwa an die Ausweitung des TSchG-Schutzbereichs auf wirbellose Tiere (wie etwa in Deutschland durch § 1 und § 18 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 TierSchG), den allgemeinen Lebensschutz des Tieres und sein darauf gründender Anspruch, nicht "ohne vernünftigen Grund getötet" zu werden (vgl. § 1 und § 17 Nr. 1 TierSchG), die Strafbarkeit der Sodomie, den Schutz gezüchteter Heimtiere in ihrem natürlichen Erscheinungsbild, verschiedene Forderungen im Nutztierbereich (wie etwa das Untersagen des "Kuhtrainers", des Entfernens des Hornansatzes bei Kälbern oder des Schwanzkürzens bei Ferkeln), ein generelles Tierversuchsverbot für fragwürdige Zwecke, wie Kosmetika, Waschmittel, Waffen oder die Entwicklung von Nachahmerprodukten, das Untersagen erniedrigender Dressurmethoden, des Tötens überzähliger Zootiere, der Verwendung von Wildtieren für sog. therapeutische Zwecke und vieles mehr.
Doch auch diesbezüglich enttäuscht der Bundesrat die berechtigten Hoffnungen in ein fortschrittliches neues Tierschutzgesetz. Er ersetzt den weiten Begriff der kreatürlichen Würde durch einen "zu achtenden Eigenwert" (Art. 3 Bst. a des Entwurfs) und subsumiert darunter, neben dem Schutz vor Schmerzen, Leiden, Schäden und Ängsten, auch verschiedene neue Aspekte wie die Freiheit vor Erniedrigung und übermässiger Instrumentalisierung. Im selben Atemzug wird die Missachtung sämtlicher Würdeaspekte jedoch wieder gerechtfertigt, sofern hierfür sog. "überwiegende Interessen" vorliegen. Eine Definition dieses unbestimmten Rechtsbegriffs fehlt indessen ebenso wie die konkrete Umsetzung der erwähnten rechtspolitischen Forderungen zum Würdebegriff. All diese heiklen Aufgaben sollen offensichtlich nicht auf Gesetzes-, sondern lediglich auf Verordnungsstufe gelöst werden, was aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit und –sicherheit nicht zu befriedigen vermag.
Mit Gefängnis oder Busse soll bestraft werden, wer die Würde eines Tieres vorsätzlich missachtet (Art. 25 Abs. 1 Bst. a des Entwurfs). Leider zeichnet sich schon heute ab, dass diese Strafbestimmung wirkungslos und ein reines Lippenbekenntnis bleiben wird: Nach dem im Strafrecht geltenden Legalitätsprinzip ("keine Strafe ohne Gesetz") hat eine Norm nämlich so eindeutig formuliert zu sein, dass die Bürgerin und der Bürger ihr Verhalten danach richten und dessen rechtliche Folgen mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 119 IV 244, 109 Ia 282). Wie soll der Gesetzesadressat nun wissen, in welchen Fällen er sich strafbar macht, wenn bereits der Bundesrat die Auffassung vertritt, die Umschreibung der tierlichen Würde sei noch immer nicht genügend konkret, um daraus menschliche Aktivitäten als strafbare Verstösse ableiten zu können? Und welches Gericht wird den Mut aufbringen, einen Straftäter wegen Verletzung der Tierwürde zu verurteilen, wenn es damit vor der nächsten Instanz die Aufhebung seines Urteils aufgrund eines Verstosses gegen das Legalitätsprinzip riskiert?
Missglückte Vorlage
Angesichts der dargestellten Schwachstellen wird kaum jemand den bundesrätlichen Entwurf für ein neues Tierschutzgesetz als geglückt bezeichnen können. Vielmehr führt er zu weiteren Rechtsunsicherheiten und bringt statt Fortschritt insgesamt eine Senkung des Schutzniveaus. Dies alles geschieht nicht nur gegen klare Verfassungsaufträge und den immer wieder ausgewiesenen Volkswillen, sondern auch gegen jenen des Parlaments, das sich mit der im vergangenen Jahr vollzogenen Ablösung von Tieren vom zivilrechtlichen Sachstatus ein weiteres Mal unmissverständlich zu einer verbesserten Wertschätzung des Tieres und der rechtlichen Erfassung der Mensch-Tier-Beziehung bekannt hat. Ausserdem lässt der Gesetzesvorschlag zu viele Fragen offen oder weist deren Beantwortung ausschliesslich der Tierschutzverordnung zu. Das gesamte Ausmass der Neuerungen kann daher noch gar nicht abgeschätzt werden, bevor auch die Arbeiten an der neuen Ausführungsverordnung abgeschlossen sind.
Es fragt sich somit, ob das Parlament das Dossier "Tierschutzgesetz" – ähnlich wie bei der Genlex oder beim Gesetzesprojekt "Tier, keine Sache" – nicht besser selber an die Hand nehmen oder den bundesrätlichen Vorschlag vielleicht schon in einem frühen Stadium zur Neubearbeitung zurückweisen sollte. Zumindest eines ist sicher: Die Tiere haben wahrlich ein fortschrittlicheres Gesetz verdient.
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Antoine F. Goetschel ist Rechtsanwalt und Geschäftsführer der Stiftung für das Tier im Recht, Gieri Bolliger Verfasser einer Dissertation zum europäischen Tierschutzrecht und wissenschaftlicher Mitarbeiter der Stiftung für das Tier im Recht.
